欧盟《关键原材料法案》对我国影响分析

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  2024年4月7日，欧盟《关键原材料法案》（以下简称《法案》）正式生效，旨在确保欧洲工业关键原材料的安全和可持续供应，增强战略自主性，大幅度降低对单一国家进口的依赖。《法案》的实施不仅作用于欧洲域内，也会对全球绿色产业和技术带来影响。

  欧盟认为，关键原材料对绿色和数字化转型以及国防和航天应用至关重要，当前许多关键原材料严重依赖进口，若供应中断将对欧盟工业产生重大不利影响。《法案》制定了欧洲本土采掘、加工和回收战略原材料的目标，鼓励欧洲域内关键原材料来源多样化，简化项目许可程序，评估供应链风险，促进关键原材料循环产业发展。

  一是明确行动重点，加大本地生产力度。《法案》制定了一份关键原材料清单（34种）和一份战略原材料清单（17种），包括锂、钴、镍、铜及稀土金属等，大范围的使用在电池生产、风机制造、汽车制造等绿色工业领域以及航空航天等重点领域。关键原材料清单包含所有战略原材料，清单至少每四年审查一次。同时设定战略原材料目标，到2030年，欧盟每年战略原材料需求量的10%来自本地开采，本地加工比例需达到40%，回收能力至少达到15%。在加工相关阶段，欧盟每年对每种战略原材料的需求中，来自单一第三国的比例不应超过65%。

  二是简化战略项目许可程序，建设欧洲能力。《法案》允许欧盟和第三国将某个原材料开采、加工和回收的项目认定为战略项目，并授权建立简化和可预测的许可程序以及改善融资渠道为战略项目提供支持。要求欧盟和成员国层面给予战略项目优先地位，为所有原材料提供一站式服务。明确许可程序时限，只涉及加工或回收的战略项目，签发许可证的时间不应超过1年，涉及开采的战略项目，签发许可证的时间不应超过两年，最晚可延长1个月和3个月。此外，支持可持续关键原材料价值链，成员国应在法案生效1年内制定第一个关键原材料国家勘探方案，并且每五年审查一次。

  三是加强监测审查，提高关键原材料供应链韧性。《法案》授权欧盟委员会系统监测价值链不同阶段的关键原材料供应风险并对战略原材料供应链进行压力测试，评估战略原材料供应链的脆弱性及风险敞口；制定专门的监测仪表板；协调成员国间战略库存，根据成员国提供的战略储备资料制定欧盟库存安全水平的基准；要求战略技术大型公司定期审查其供应链情况。扩大战略伙伴关系，建立关键原材料俱乐部，加强与世界贸易组织、自由贸易协定和可持续投资便利化协定网络合作。

  四是强调环境足迹，促进更可持续和循环的经济。《法案》鼓励成员国从采掘废物设施中回收关键原材料，提高欧盟制造业中回收关键原材料的份额及欧盟市场上特定产品和技术的稀土永磁体的可回收性，实施欧盟市场关键原材料可持续性的认证计划。含有永磁体的产品需要满足标签和回收要求，并提供所含永磁体的类型和回收成分的信息。要求欧盟市场上投放的关键原材料提供环境足迹声明，并应确保运营商在将其产品或材料投放市场之前进行了评估。关键原材料的卖方应确保其客户可获得环境足迹声明。

  五是建立欧盟层面咨询机构，加强科学监管。《法案》授权成立欧盟关键原材料理事会。理事会向欧盟委员会提供相关建议，促进欧盟与第三国就勘探、监测、战略储备和战略项目等行动进行协调和实施，并为战略项目获得融资提供相关建议。理事会由欧盟委员会担任主席，由成员国和欧盟委员会组成，欧洲议会代表作为观察员出席，每一个成员国应提名一名高级代表。理事会下设融资、勘探、监测和战略储备等方面的常设小组。

  欧美积极重构绿色产业/技术供应链，推行“去中国化”，欧盟在《法案》“影响评估报告”中提到我国在关键原材料加工方面占据主导地位。《法案》或对我国关键原材料产业高质量发展带来一定影响。

  一是干扰关键原材料供应。关键原材料贸易很大程度上受供需关系、比较优势及产业分工格局等因素影响。我国拥有丰富的关键矿产资源，是全球唯一具备稀土全产业链各种类型的产品生产能力的国家，还是欧洲光伏组件和燃料电池的主要进口国。在欧盟国家中，法国、爱沙尼亚具备稀土冶炼分离能力，德国拥有稀土永磁体生产能力，但欧盟在采矿领域缺乏基础设施、技能和统一标准，短时间内难以建成完备的矿产原材料供应链规模。欧盟《法案》或将破坏以资源配置优化为导向的既有全球价值链格局，弱化了产业基于市场的自我调节功能，使基于市场经济形成的全球供应链关系受到政治干扰。

  二是加剧我国关键原材料的全球竞争。欧美日益关注关键原材料供应链稳定和安全问题，美国出台气候相关法案，旨在从美国国内或盟国获得更多供应。欧盟推动建立以欧盟为中心的关键原材料盟友体系。欧盟与美日澳加等国组建关键矿产俱乐部，强化跨大西洋联盟，抢夺亚非拉关键矿产资源；与矿产资源丰富的国家和地区如智利、格陵兰岛、乌克兰、加拿大、卢旺达发展合作伙伴关系。欧盟《法案》或将加剧关键原材料的全球争夺，改变全世界关键原材料贸易中的各国分工。

  总体上，欧盟《法案》对我国影响不大。欧盟短期内难以与我国完全脱钩，2023年12月第二十四次中欧领导人会晤同意探讨建立中欧关键原材料预警机制，构建稳定互信的供应链伙伴关系。但与此同时，欧美加强协作、大搞同盟圈子，促进进口来源多元化，拉拢亚非拉等矿产资源丰富的国家，围堵我国绿色产业和技术。为应对欧盟《法案》对我国的影响，提出如下建议：

  一是巩固关键原材料领域战略优势，加强产业链供应链全球化布局。国际关键原材料多元供应格局正在形成，主动参与构建全球化产业系统符合我国战略利益。我国拥有完备的关键原材料产业链，应加强对稀土永磁等产业链供应链安全的监管，构建全产业链监测系统，大力推进绿色开采、冶炼及循环利用技术开发，加大产业升级力度，用好出口管制等措施，巩固战略优势和战略地位。同时，面对我国稀土元素供应不足（镨、钕、镝等）和产能过剩（镧、铈等）并存及我国稀土进口市场高度集中且路径依赖增强，出口市场逐步多元且路径依赖减弱等问题，应深化国际合作，加强产业布局，热情参加境外优质矿产资源勘探开发，还可逐步推动中欧关键原材料预警机制。

  二是加强关键原材料高端应用核心技术储备，提升国际话语权。我国已成为多数稀土功能材料全球最大生产国，规模优势突出，但中高端应用技术相对薄弱。为此，我国应鼓励对高端稀土材料的研发技术，例如，加大对高端永磁产品性能、生产/加工工艺、表面处理及新产品、新组件等的技术开发力度。支持技术人员开展国际交流，与包括欧盟在内的人员加强高端永磁技术领域交流合作。培育具有国际竞争力的大规模的公司，鼓励大型矿产企业技术升级和参与国际合作，打造商业联盟。参与制定关键原材料国际市场供应准则和行业标准，提升我国在关键原材料领域的话语权。

  三是大力扶持关键原材料回收产业，强化环境足迹。提高我国对关键原材料应用末端循环回收的战略意识及企业布局。加强对关键原材料废弃设施（尾矿库、封场矿场）中关键原材料的回收和利用，完善关键元素回收利用及分元素的战略储备和贸易管控体系。提升从终端应用中回收关键原材料的比例，开展稀土永磁体可持续回收、再加工和再利用等方面研究。强化碳足迹评价，评估关键原材料全生命周期的环境影响，量化各类含稀土产品/设备所承担的生态环境代价。加强与欧盟等中高端技术应用水平相比来说较高的地区/国家开展科学技术合作与交流，深化产业融合。